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中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见

2019年4月25日 - 律法谈话

(四)划分国有企业不同类别。根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。按照谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,报本级政府批准。各地区可结合实际,划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

11.全面推进规范董事会建设。确立董事会、企业法定代表人在公司治理中的核心地位,构建科学高效的决策机制。企业经理层除总经理外,原则上不进入董事会。对公共服务类、功能类企业,建立适合行业特点和功能定位的规范董事会,保证董事会决策能有效实现经济效益和社会效益的有机统一。对目前国有股仍占控股地位的竞争类企业,积极推进以监管机构为主导、外部董事占多数并能有效履职的董事会建设,强化董事会专门委员会功能;实现股权多元化之后,按股比相应由股东在协商的基础上各自派出董事。以提升履职能力为重点加强董事队伍建设,确立外部董事任职条件和遴选标准,建立外部董事备选库。外部董事主要从各类企业家、社会相关机构产生。完善董事的选聘、培训、评价及激励约束机制,保障董事在董事会中依法、平等履职的权利。建立规范董事会验收、董事会年度工作报告及年度评价等制度。对验收合格的规范董事会,依法落实董事会选聘经理层、业绩考核和薪酬管理等职权。

到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构更趋合理,造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

4.大力推进国有企业产权多元化。通过引进战略投资者、股权置换、项目合作、改制上市等多种形式,实现国有企业投资主体多元化。大力支持非国有资本参与国有企业改制重组。积极引入社保基金、保险基金、股权投资基金投资特许经营行业、战略性新兴产业和创投行业。鼓励国有股权依法向境内外投资者转让。鼓励省域内外国有企业相互开展兼并联合。继续大力推进地方国有企业与中央企业合资合作,提升与央企合作的水平。高度重视产权管理,以明晰产权为起点,通过公开产权市场引进投资者,规范产权流转,加强产权保护,避免暗箱操作、不当干预、资产贱卖和流失。

国有企业党组织要切实承担好、落实好从严管党治党责任。坚持从严治党、思想建党、制度治党,增强管党治党意识,建立健全党建工作责任制,聚精会神抓好党建工作,做到守土有责、守土负责、守土尽责。党组织书记要切实履行党建工作第一责任人职责,党组织班子其他成员要切实履行“一岗双责”,结合业务分工抓好党建工作。中央企业党组织书记同时担任企业其他主要领导职务的,应当设立1名专职抓企业党建工作的副书记。加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设,强化国有企业基层党建工作的基础保障,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用、共产党员先锋模范作用。加强企业党组织对群众工作的领导,发挥好工会、共青团等群团组织的作用,深入细致做好职工群众的思想政治工作。把建立党的组织、开展党的工作,作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提,根据不同类型混合所有制企业特点,科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。

10.加快劣势企业退出。全面放开处于竞争性领域、发展后劲不足的国有企业,加快国有资本退出步伐,抓紧盘活低效资产。创新工作机制,妥善处理历史遗留问题,加大“空壳”企业强制退市力度。

——坚持社会主义市场经济改革方向。这是深化国有企业改革必须遵循的基本规律。国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,坚持权利、义务、责任相统一,坚持激励机制和约束机制相结合,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。社会主义市场经济条件下的国有企业,要成为自觉履行社会责任的表率。

党的建设是国有企业独特政治优势。要以改革创新精神持续加强和改进国有企业党建工作,着力建设学习型、服务型、创新型、开拓型党组织,切实将国有企业的政治优势转化为发展优势和市场竞争优势。

一、总体要求

12.创新监事会监督方式。按外派与内设相结合的原则,由履行出资人职责的机构委派或推荐监事会主席及外派监事,共同与企业内部监事组成监事会,实现监事会监督全覆盖。对资产规模大、促进发展责任大、风险大的企业实施重点监督,实行“一企一监”,并逐步建立健全其重要子公司的监事会机构,向所属子公司派遣监事,实行全过程、全系统监管。完善监事会的履职内容、工作方式及工作业绩考核评价制度,探索建立监事会成员市场化选聘机制,选用专业人员开展更加有效、更具专业性和针对性的监督。推动监事会监督与产权管理监督、财务审计监督、纪检监察监督、巡视监督有机结合,形成监督合力。

(九)建立国有企业领导人员分类分层管理制度。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合,不断创新有效实现形式。上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理,广开推荐渠道,依规考察提名,严格履行选用程序。根据不同企业类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。推行职业经理人制度,实行内部培养和外部引进相结合,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道,董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人,合理增加市场化选聘比例,加快建立退出机制。推行企业经理层成员任期制和契约化管理,明确责任、权利、义务,严格任期管理和目标考核。

24.创新企业文化建设。着眼提高企业软实力,培育愿景明确、职工认同、特色鲜明、务实管用的企业文化。引导企业践行社会主义核心价值观,积极履行社会责任,大力提高经济、社会、环境综合价值创造能力,争做诚信国企、绿色国企、平安国企、活力国企和责任国企。创新职工民主管理、民主监督方式,全面落实职工代表大会、厂务公开、职工董事和职工监事制度,畅通职工意愿反映渠道。建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和合法权益保障机制,充分尊重职工群众的主人翁地位,增强企业的凝聚力和向心力。加强舆情应对和危机管理,宣传改革方针政策、典型案例和先进经验,弘扬正气,统一思想,凝聚共识,营造和优化有利于国有企业改革发展的舆论环境。

发文单位:中共中央 国务院

17.切实推进政企分开。限期完成经营性国有资产集中统一监管,除政府授权的国有资产监管机构外,地方党委和政府的其他部门不得作为国有企业的出资人代表。政企脱钩后的企业、事业单位改革转制形成的企业、新组建的企业、金融类企业,其国有资产都要纳入统一的监管体系。各地都要加大推进企业与党政机关脱钩的力度,在2014年底以前基本完成企业脱钩任务。加强对完善国有资产监管体制的指导,在经营性国有资产统一监管的前提下,鼓励各地积极探索更加有效、高效的监管模式。党政领导干部未经批准一律不得在企业兼职。经批准在企业兼职的不得在企业领取任何报酬。现兼职的如确定到企业任职,必须辞掉公职并将行政、工资等关系同时转至企业。

(十五)以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备条件的进入国有资本投资、运营公司。加强国有资产基础管理,按照统一制度规范、统一工作体系的原则,抓紧制定企业国有资产基础管理条例。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。

大力推进企业领导人员的去行政化。新任企业领导人员一律不再确定其比照的行政级别。严格目标考核,实行任期制契约化管理。加快建立职业经理人制度。同级地方党委、国有资产监管机构要逐步转到主要管理企业党组织领导成员并根据国有资本份额推荐董事会、监事会成员上来,经理层要逐步下放企业管理。加强对企业市场化选聘经理层工作的指导,把握方向,明确标准,规范程序,扩大市场化选聘和竞争上岗的比例。拓展企业领导人员来源渠道,切实加强企业家队伍建设,继续实施好“123”企业家培养计划。

——国有企业公司制改革基本完成,发展混合所有制经济取得积极进展,法人治理结构更加健全,优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。

19.调整优化国有资产监管机构的职能和履职方式。认真落实以管资本为主加强国有资产监管的要求,实施新一轮监管机构职能调整,科学设置内设机构,优化职能配置,规范履职程序。对现有国有资产监管法规规章制度进行全面清理,以简洁明了、有效管用为标准,该废止的废止,该修订的修订。探索建立出资人审批事项清单制度,锁定监管事项,形成监管清单、报告清单和问责清单。清单内的严格执行、限时办结、管住管好,清单外的坚决下放、决不再管。按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则,明确投资管理权责。企业具体投资项目由企业自主决策,不再报国有资产监管机构审批。与此同时,建立投资决策备案备查制度,完善投资前期规划和后评估及责任追究机制。建立完善企业负责人经济责任审计体系。在国有独资和控股企业逐步推行总会计师派遣制度。建立完善企业经营业绩考核体系,实行分类考核。公共服务类企业,以确保公共产品和服务的提供、实现社会效益为主要目标,在注重经济效益评价的同时引入社会评价,建立符合企业功能定位的考核评价指标体系。功能类企业,以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标,兼顾经济效益,实行效益评价与作用评价相结合的考评办法。竞争类企业,实行降本增效考核,以企业经济效益最大化为主要目标,建立完全市场化的考核机制。

二、分类推进国有企业改革

22.创新党建工作机制。围绕中心,服务大局,积极探索现代企业制度下党组织发挥政治核心作用的有效形式和途径。在健全规范法人治理结构的同时,继续完善企业党委成员与董事会成员、监事会成员、高管人员“双向进入、交叉任职”机制。既要适当交叉,又要防止过度重合,以更好地发挥现代企业制度、企业运行机制的作用。积极推进企业党组织标准化、规范化、信息化建设,提高国有企业党建工作科学化水平。坚持党建工作与企业生产经营工作统筹谋划,坚持以党建带工建、带团建、带妇建,坚持地方国有企业党建与归口管理的中央企业党建协同推进,促进党建工作方式从单一封闭向融合开放转变,形成齐抓共管的大党建格局。创新基层党组织建设,加强党员的教育和管理,建立发展党员责任追究制度,完善处置不合格党员工作机制。积极探索企业基层党支部书记、工会主席直选工作,完善党建工作考评机制,不断增强基层党组织的战斗力。

(二)基本原则

1.基本目标。到2020年,形成更加符合基本经济制度和社会主义市场经济要求的国有经济实现形式、国有资本运营方式、国有企业运行机制、国有资产监管体制,使国有经济、国有企业的活力得到显著增强。

(七)推进公司制股份制改革。加大集团层面公司制改革力度,积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。根据不同企业的功能定位,逐步调整国有股权比例,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。

高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离,坚持问题导向,进一步解放思想,开拓创新,积极探索国有经济多种有效实现形式,突破性发展混合所有制经济,优化国有经济布局和结构,积极推进完善现代企业制度和国有资产监管体制,把国有企业打造成独立、合格的市场竞争主体。

(二十九)形成鼓励改革创新的氛围。坚持解放思想、实事求是,鼓励探索、实践、创新。全面准确评价国有企业,大力宣传中央关于全面深化国有企业改革的方针政策,宣传改革的典型案例和经验,营造有利于国有企业改革的良好舆论环境。

28.积极大胆探索。对地方国有企业的改革,思路要更开阔一些,胆子要更大一些,决策要更迅速一些,步伐要更快一些,推进落实要更有力一些。对方案比较成熟的改革措施该出手时要及时出手,义无反顾,大胆推进;对一时看不准、难以找准改革突破口和着力点的改革举措,要大胆探索,积极试点,摸着石头过河,闯出一条成功的改革之路。

(二十一)建立健全高效协同的外部监督机制。强化出资人监督,加快国有企业行为规范法律法规制度建设,加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督,规范操作流程,强化专业检查,开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点。加强和改进外派监事会制度,明确职责定位,强化与有关专业监督机构的协作,加强当期和事中监督,强化监督成果运用,建立健全核查、移交和整改机制。健全国有资本审计监督体系和制度,实行企业国有资产审计监督全覆盖,建立对企业国有资本的经常性审计制度。加强纪检监察监督和巡视工作,强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等的监督,加大大案要案查处力度,狠抓对存在问题的整改落实。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,加强统筹,创新方式,共享资源,减少重复检查,提高监督效能。建立健全监督意见反馈整改机制,形成监督工作的闭环。

加快现代企业制度建设,建立规范的法人治理结构,依法明确股东会、董事会、监事会、经理层的职权,形成权责明确、运转协调、有效制衡的决策执行监督体系。

高举中国特色社会主义伟大旗帜,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,适应市场化、现代化、国际化新形势,以解放和发展社会生产力为标准,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,完善国有资产监管体制,防止国有资产流失,全面推进依法治企,加强和改进党对国有企业的领导,做强做优做大国有企业,不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态,为促进经济社会持续健康发展、实现中华民族伟大复兴中国梦作出积极贡献。

27.形成支持合力。各有关部门要高度重视,把支持深化国有企业改革列入重要议事日程。要结合各自职能,精心研究制定相关配套政策措施,及时协调解决国有企业改革中的相关问题,
并加强跟踪服务,加快工作进度,提高服务效率。对国家及省出台的国有企业改革政策措施,要不折不扣落实到位。企业领导班子要增强大局观念和责任意识,精心谋划改革的具体方案,科学论证决策,做好企业改革的各项工作。要讲透方案,宣传政策,理顺情绪,化解矛盾,引导广大职工关心改革、参与改革、支持改革。

中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见

七、创新国有企业党的建设

八、为国有企业改革创造良好环境条件

23.创新党风廉政建设体制机制。进一步完善党风廉政建设责任制,着力落实企业党委的主体责任和纪委的监督责任。推动企业纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化,强化上级纪委对下级纪委的领导。凡是设立党委的企业必须建立健全纪检监察机构,配齐配强纪检监察人员。逐步推进企业纪委书记在不同出资企业轮岗交流,推动企业总部向重要子企业派驻纪检监察机构和纪委书记。派驻机构和人员主要对上级纪委负责,独立履行监督职能。建立查办腐败案件以上级纪委为主的机制,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。加大国有资产监管机构纪委直接查处违法违纪案件的力度,提高办案能力。规范企业“三重一大”决策机制,完善企业重要领域和关键环节信息公开和监督体系,健全完善与现代企业制度相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,加大责任追究力度,最大限度防止内部利益输送、国有资产流失和消极腐败现象的发生。

(十八)鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,通过市场化方式,以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

五、创新选人用人和激励约束机制

(十九)探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行,在取得经验基础上稳妥有序推进,通过实行员工持股建立激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。完善相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。

为认真贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共湖北省委关于深入贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的意见》,促进国有经济健康发展,现就积极稳妥地推进我省新一轮国有企业改革提出如下意见。

(一)指导思想

13.进一步深化企业内部“三项制度”改革。加大企业内部人事、用工、分配“三项制度”改革力度,真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。完善企业内部管理人员选拔方式,健全以业绩为导向的优胜劣汰机制,真正做到“能者上、平者让、庸者下”。完善企业员工的招录方式,全面推行分级分类的公平招聘制度,依法建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础、以公开招聘为路径的市场化用工机制。完善企业薪酬分配制度,积极推进企业工资集体协商,全面推进工效挂钩,加快形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定及正常增长机制。

四、完善国有资产管理体制

二、多种途径发展混合所有制经济

(十)实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利,由企业依法依规自主决定,完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核,以业绩为导向,科学评价不同岗位员工的贡献,合理拉开收入分配差距,切实做到收入能增能减和奖惩分明,充分调动广大职工积极性。对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员,合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制,可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规范履职待遇、业务支出,严禁将公款用于个人支出。

8.分类推进调整重组。对公共服务类企业,保持国有资本控股地位;对其他企业,可灵活掌握国有股比例,根据需要适时进退,不要求国有控股,有的甚至可以全部退出。支持产业相近、行业相关、主业相同的国有企业加快实施资源整合。推动资源向先进制造业、现代服务业、基础产业和战略性新兴产业聚集,打造一批品牌优、效益好、行业领先的企业集团。加快完成省铁路集团、中南工程咨询设计集团的组建。研究平台公司、港口岸线、航空机场、轨道交通、设计勘探、土地矿产等方面的资源整合和集团组建方案。

六、强化监督防止国有资产流失

对各类适合由员工持股,且员工也有意愿持股的地方国有企业,均应允许员工个人出资入股或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股。允许国有企业在改制引入外部投资者时同步内置员工持股。允许国有企业与外部投资者、企业内部项目团队共同出资新设混合所有制企业。鼓励人力资本要素贡献占比高的转制科研院所、工程咨询类企业、高新技术企业率先推行员工持股。鼓励关键岗位的经营管理者、业务骨干和核心技术人员以现金、知识产权等出资参与本企业改制。

生效日期:2015-8-24

办好企业关键在人,关键在选准人、用好人、激励人、约束人的机制。要坚持由企业家办企业的理念,尊重企业家的劳动、贡献,维护企业家的合法权益,充分调动企业家依法依规经营、干事创业奉献的积极性。

三、完善现代企业制度

各地要结合实际,制定落实本意见的实施方案。

402.com,(二十二)实施信息公开加强社会监督。完善国有资产和国有企业信息公开制度,设立统一的信息公开网络平台,依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息,建设阳光国企。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举,及时回应社会关切。充分发挥媒体舆论监督作用,有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

积极探索公有制的多种有效实现形式,平等地对待、一视同仁地引进各类市场主体参与国有企业的改制重组,大力发展混合所有制经济,为国有企业构建股权多元化的现代企业制度奠定产权基础。

五、发展混合所有制经济

三、大力推进国有经济战略性调整

七、加强和改进党对国有企业的领导

国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节,事关完善基本经济制度,事关建立社会主义市场经济体制,事关全省经济社会改革发展大局,社会广泛关注,群众充满期待,必须切实加强领导,凝聚力量,统筹推进。

——企业党的建设全面加强,反腐倡廉制度体系、工作体系更加完善,国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固,政治核心作用充分发挥。

四、着力完善现代企业制度

(十七)引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权,切实维护各类股东合法权益。在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定,完善外资安全审查工作机制。开展多类型政府和社会资本合作试点,逐步推广政府和社会资本合作模式。

六、以管资本为主完善国有资产监管体制

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